《四川省航道条例》（以下简称《条例》）已经2018年5月31日四川省十三届人大常委会第四次会议通过，将于2018年8月1日起施行。

　　《条例》是我省第一部专门就航道立法的地方性法规，也是我省交通运输行业近年来的一项法制建设重要成果。《条例》的制定出台，是我省交通运输行业全面贯彻落实深化供给侧结构性改革、建设交通强国、弥补水运发展短板的又一重要举措，对于进一步加强我省航道管理，保障航道畅通和通航安全，促进水路运输发展具有重要意义。为便于大家更好地学习领会《条例》的立法精神，准确把握各项制度规定，《四川交通》特邀省交通运输厅党组书记、厅长汪洋对其中的主要内容进行解读，并通报近期对《条例》的学习宣传和贯彻实施活动的工作安排。

　　1问：请问汪厅长制定《条例》的必要性?

　　答：2015年3月1日实施的《航道法》，是国家规范和加强航道管理的重要法律制度，对于规范和加强我省航道管理起到了十分重要的作用。《航道法》在航道管理职责、航道规划、航道建设、航道养护、航道保护的制度机制制定和实施方面作出了许多新的规定，这些新规定亟需结合四川实际予以地方立法，对《航道法》进行全面衔接和细化完善。另外，我省多年来涉及航道管理的成功经验和有效做法，以及航道管理工作中不断出现的新情况、新问题，特别是近年来推行的有关航道管理的创新实践，都需要在总结提炼的基础上尽快实施地方立法，予以规范、引导和保障。

　　2问：《条例》制定的依据有哪些?

　　答：《条例》主要以《航道法》《水法》《安全生产法》和有关法律法规为制定依据，同时借鉴了其他省市航道管理方面的立法经验，充分吸收了我省有关航道管理的成熟做法。在《航道法》实施后，我省全面加快了航道立法工作，在省人大常委会、省政府的坚强领导下，我们积极推动和配合《条例》的及时制定出台，特别针对立法目的、原则、重要制度以及拟解决的主要问题等开展了广泛调研和深入论证，反复协调各方的意见并达成共识，切实保障了立法的针对性、实用性和可操作性。《条例》分别于2016年、2017年纳入省政府的立法调研项目及制定项目，并于2017年11月16日经省政府第160次常务会议审议通过，2017年11月29日及2018年3月29日、5月31日先后经省人大常委会三次审议后，最终获得全票通过。

　　3问：《条例》设立了哪些制度及管理机制?

　　答：《条例》共分为六章四十九条，包括总则、航道规划与建设、航道养护与保护、通航建筑物管理、法律责任、附则等内容。《条例》有效衔接和细化了上位法，结合四川实际，对我省航道规划、建设、养护及保护的政府职责以及各级交通运输主管部门的内部职责进行了明确，对航道建设与养护资金的筹集渠道进行了细化，建立健全了涉及航道的江河蓄放水调度、通航流量保障及水位衔接、航道水情信息预警传递、航道应急处置联动、碍航断航处置与恢复，以及通航建筑物的建设及运行维护费用承担、管理区域划定、运行维护主体职责、运行方案编制与审批、梯级运行调度协调联动、停航检修方案批准等具有立法创新及地域特色的制度机制，丰富了航道管理的措施和手段，从体制和机制层面较好地解决了航道管理各个方面、各个环节的突出问题，填补了我省航道管理的法律空白，尽可能满足了各方对航道立法及管理工作的共同需求，立法具有较强的针对性、实用性和可操作性，并为今后国家层面立法提供了先行先试的经验。

　　4问：《条例》对各级政府及相关部门的航道管理职责是如何规定的?

　　答：一是强化了政府的航道管理责任。《条例》明确规定了“有关县级以上地方人民政府应当加强对航道工作的领导，建立健全航道管理的统筹协调机制，组织、协调、督促有关部门采取措施，保持和改善航道通航条件，保护航道安全，维护航道网络完整和畅通。”这与上位法的基本要求和航道建设发展的现实需要是相一致的。二是明确了相关政府职能部门及乡镇政府的航道管理职责。根据航道管理的系统性、特殊性，尤其是我省航道管理的新情况，《条例》明确了“县级以上地方人民政府有关部门以及航道沿线的乡（镇）人民政府、街道办事处，应当按照各自的职责共同做好航道管理及监督工作”的管理职责，体现了“有权必有责，权责相适”的管理原则和“分工协作，齐抓共管”的管理理念。

　　5问：《条例》对各级交通运输主管部门的航道管理职责有哪些更为明确细化的规定?

　　答：根据《航道法》明确由省级人民政府对县级以上交通运输主管部门航道管理职责作出规定的授权，《条例》结合我省航道管理的实际，明确了行业内部的航道职责分工：即“省交通运输主管部门主管全省航道工作，组织编制全省航道布局规划和一至七级航道建设规划，指导协调全省航道的建设、养护、保护等管理工作，监督考核全省一至五级航道的建设、养护工作；市（州）交通运输主管部门按照管理职责，组织实施本行政区域内一至五级航道的建设、养护、保护等管理工作；县（市、区）交通运输主管部门按照管理职责，组织实施本行政区域内六级及以下航道的建设、养护、保护等管理工作。交通运输主管部门负责航道管理的机构承担所辖航道的规划、建设、养护和保护等工作”的分级负责与属地管理相结合的事权划分。

　　6问：《条例》对航道建设与养护资金的筹集有哪些更为明确细化的规定?

　　答：航道作为公益性交通基础设施，其发展效益主要体现在为社会经济发展提供基础性服务，体现在对水运的促进和生态环境的改善上。由于航道涉及部门多、范围广、公益特性等决定了应当由政府加强对航道工作的领导，加之航道建设投入大，且需持续投入和长期维护。《航道法》不仅从法律层面加强了各级政府对航道工作的领导与支持，规定通过财政渠道解决航道建设与养护的资金来源，体现了政府对航道的投资责任，这也符合当前财税改革新的要求。为此，《条例》规定了“有关县级以上地方人民政府应当将航道建设、养护纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，统筹本级财政投入、上级转移支付等资金来源，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金，保障航道功能定位与通航能力”。这一规定细化明确了我省有关县级以上人民政府对航道建设与养护资金的财政支出责任，强化了政府今后要按照事权划分更好地将财政资金作为航道建设与养护资金的主渠道。

　　7问：《条例》在航道规划方面有哪些新的规定?

　　答：航道规划是建设养护航道和保护航道资源的基本依据，对从源头调控和保证航道资源合理利用起着重要作用。为保证航道规划的科学性、权威性和编制质量，并能够切实有效地实施，尽力满足国民经济与社会发展对水运的需要，《条例》规定了四川省航道规划包括全省航道布局规划和航道建设规划，并将其编制主体全部赋予省级交通运输主管部门，明确其应当会同同级相关部门编制，按照国家的规定批准公布。同时还明确了航道规划与相关规划的关系，应当与相关规划相协调；有关部门在编制规划时涉及航道的，应当与航道规划相互衔接，并符合国家规定的通航标准和技术要求。《条例》作出的这一系列规定，充分体现了综合利用和保护水资源、保护生态环境等原则，并提升了航道规划主管部门层级，有利于维护航道规划的完整性、协调性和权威性。

　　8问：《条例》如何明确了航电枢纽工程建设的监督管理职责?

　　答：航电枢纽工程是以蓄水发电、改善通航、防洪供水等为目的而建设的涉水建筑物，涉及部门多，管理情况复杂，其质量优质与否、安全与否，事关航道建设的健康发展。在国家层面立法还没有进行明晰规定的情况下，《条例》作出了“负责发展改革、交通运输、能源、水行政等工作的主管部门按照各自的职责负责航电枢纽工程建设过程的交通、水电、水利工程建设的监督管理工作”的规定，将有利于相关各方各负其职、各尽其责，落实各自的监管主体责任，共同提高航电枢纽工程建设的质量与效率。

　　9问：《条例》对航道养护职责有哪些更为具体的规定?

　　答：航道养护是航道管理的核心任务和航道管理部门的基本职责，是巩固和维持航道建设成果、维护航道通航条件的重要手段。为进一步规范航道养护行为，统一航道养护技术要求，《条例》根据航道养护作业的日常性、长期性、及时性、应急性等特点，从强化政府和航道管理部门的养护保通责任方面充实了航道养护的规定：如“航道管理机构应当根据航道的地位、作用和发展需要，按照航道养护技术规范、操作规程制定辖区内航道的养护类别、养护计划并组织实施，保证航道处于良好的通航技术状态；航道管理机构应当按照航道养护类别、航道条件和通航需要，制定航道突发事件应急预案和航道巡查、航道信息公布等制度并组织实施”等航道养护方面的职责与义务，进一步保障了航道养护工作有章可循和实施有序。

　　10问：《条例》建立的江河流域综合协调机制和蓄放水调度管理联动机制有哪些具体内容?

　　答：航道与水资源综合利用密切相关，水资源综合利用又涉及到多个行业和政府部门，如何妥善考虑和有效协调航运的用水问题及出现的碍航断航等突发事件，仅靠交通运输主管部门和航道管理机构是无法解决的，需要政府的领导和统筹协调。为此，《条例》规定了“省、市（州）人民政府应当组织负责交通运输、发展改革、经济和信息化、水行政、环境保护等工作的部门根据综合利用水资源和江河防洪等总体要求，建立江河流域综合协调机制和蓄放水调度管理联动机制，统筹协调航运与发电、防洪、供水、环境保护等的需求，合理调节江河上下游、干支流径流量，满足通航建筑物的正常运行和船舶通航安全”的具体内容，这一制度设计将有利于航运与供水、灌溉、发电、渔业等需求统筹兼顾、综合利用、共同发展，最大限度地发挥水资源的综合效益。

　　11问：《条例》对保障航道通航所需的最小下泄流量以及满足航道通航条件允许的水位变化的规定是什么?

　　答：位于航道及其上游支流上的水工程，如果下泄流量太小，会导致下游航道水深不足，恶化航道通航条件，甚至造成断航；如果调水流量变化过大，将导致下游航道通航水位陡涨陡落，为船舶航行、停泊等带来安全隐患。航道通航流量和正常水位变幅，也是水工程建设期和建成后保障河流原有通航功能的基本要求，应当事先征求航道、海事管理部门的意见，并提前通报各方。为此，《条例》承接上位法的规定，细化明确了这些水工程“应当在规划、工程可行性研究、设计、施工和调度运行中统筹考虑生态流量及下游航道设计最低通航水位所需的下泄流量，满足航道所需的通航流量，水位运行变幅应当符合船舶安全航行的要求；保障下游航道通航所需的最小下泄流量以及满足航道通航条件允许的水位变化的确定，水工程建设、管理单位应当征求航道管理机构、海事管理机构的意见，并定期报送相关水情信息”的规定，以保障航道畅通和船舶的安全航行、停泊、作业。

　　12问：《条例》对蓄放水作业单位设定了哪些关于航道水情信息预警通报的义务?

　　答：不按规定或不当的蓄放水作业可能引发安全事故，其首先表现为行为人由于过错而侵害了港航企业、船舶业主等他人的合法权益。为了避免或减少此类侵权行为的发生，《条例》规定了水电站、水库管理单位或者其他调水作业单位应当履行以下职责：一是建立水情信息传递、通报和预警制度；二是因调水、泄水影响通航条件的，应当提前二十四小时发布相关水情信息，紧急情况下应当在作出决定后立即发布；三是及时将相关水情信息告知船舶业主、所在地县（市、区）人民政府、有关乡镇人民政府和县（市、区）航道管理机构、海事管理机构。这要求蓄放水行为要给船舶避让等留足时间，以保障船舶航行及生产作业安全。同时，《条例》也明确了“有关地方人民政府和机构接到相关水情信息后，应当立即采取措施，并予以发布”，也要求有关属地政府和管理机构要与蓄放水作业单位共同做好水工程大幅度减流或大流量泄水的应对处置工作，做到“双通知双处置”。

　　13问：《条例》在通航建筑物的建设与运行维护相关费用承担方面有什么新的要求?

　　答：通航建筑物包括船闸和升船机，是重要的航道设施，是内河航运发展的必备条件，通航建筑物已成为一条河流全线通航的重要保障。目前，我省已在嘉陵江、岷江、渠江、金沙江等重要河流上建设了多座船闸和升船机。通航建筑物的建成运行，既提高了航道通过能力，为船舶提供了安全、便捷、经济的航行条件，也推动了全省内河航运发展，创造了良好的社会综合效益。建设船闸、升船机仍将是我省综合开发利用江河水资源，加快发展内河航运的重要措施。为此，要充分发挥内河航运运量大、成本低、绿色环保的比较优势，建成适应我省现代社会经济发展需要的内河航运，在抓好江河流域综合开发，加快内河航运基础设施建设的同时，应当重视和加强对通航建筑物的运行维护及通航安全管理。在实践中，由于水利水电枢纽建设、运行等往往优先考虑防洪和发电目的，对通航功能考虑不够，尤其是没有同步建设通航建筑物、建设的通航建筑物难以满足通航要求或者未能正常运行等，造成航道碍航或者断航，致使水路运输萎缩甚至中断。为此，《条例》从水资源综合利用和涉水各行业发展共赢的角度，按照“谁受益谁承担”的做法，明确了“在通航河流上建设永久性拦河闸坝，应当符合防洪标准和通航标准，依照法定建设程序实施；建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物，承担建设及运行维护费用；在通航河流上建设的通航建筑物，应当实行船舶免费通行，国务院有关部门和省人民政府另有规定的除外”的规定，这体现了对河流原有通航功能的恢复和补偿，并与《水法》等相关法律法规的规定精神也相符合。

　　14问：《条例》对通航建筑物管理区域的划定是如何规定的?

　　答：划定通航建筑物管理区域有利于保障通航建筑物运营的正常需要和安全运行，厘清运行维护单位的主体责任和管理部门之间的监管职责边界。为此，《条例》明确了“通航建筑物所在地县级以上地方人民政府应当组织负责交通运输、水行政、国土资源等工作的管理部门及建设单位，根据经批准的项目设计方案和运营管理需要，划定通航建筑物管理区域并予公布”的规定，这将有利于协调解决划定工作中的各类复杂问题，促进通航建筑物管理区域的划定更为科学合理和实施高效。

　　15问：《条例》对通航建筑物运行维护的主体责任有哪些主要规定?

　　答：目前我省拦河闸坝建设主体有水利、水电、交通等部门，还有一些社会投资方，因而通航建筑物的运行主体也不尽相同。针对我省船闸、升船机的管理现实，结合国家深化改革和《航道法》有关规定及要求，《条例》将通航建筑物管理分为监督管理和运行维护管理，明确了运行维护管理的相应职责，如“通航建筑物运行维护单位应当建立通航建筑物的运行维护及安全管理制度，负责通航建筑物管理区域内的日常安全管理、通航秩序维护、助导航设施设置维护和清障清淤等，保持通航建筑物处于良好技术状态并正常运行使用；应当制定应急预案，配备必要的人员和设施设备，定期开展应急演练”等规定，体现了权利与义务对等的要求。

　　16问：《条例》对通航建筑物运行方案有哪些细化规定?

　　答：通航建筑物是航道的重要组成部分，也是水路运输线上的关键节点，其运行状况关系到一条江的航运畅通，关系到水运公共服务水平，是航道管理部门的行业监管重点。《航道法》设定了通航建筑物运行方案应当经航道管理部门同意并公布的审批制度，《条例》在此基础上，结合四川实际作出了“航道管理机构应当对通航建筑物运行方案所涉及的通航建筑物运行条件、运行计划、调度规则、养护停航计划、应急预案、信息公开等活动内容进行统筹协调和科学管理；通航建筑物运行方案经审查同意公布后，通航建筑物运行维护单位应当严格执行，不得擅自变更”的明确细化规定，这将尽可能避免有些通航建筑物运行维护单位为了节省运行成本，往往尽量少运行甚至不运行，因而制约航运的正常需求。同时，运行方案向社会公布，既方便港航企业生产安排，也利于接收社会监督，体现了诚信管理的原则。

　　17问：《条例》在通航建筑物的梯级运行调度方面有什么新的规定?

　　答：由于河流通航具有一条线的特征，决定了只有航道全线贯通，才能够发挥内河航运长距离、大批量运输的优势。如果同一条河流上的通航建筑物运行、维护、保养时间不统一协调，势必影响长河段航道畅通，将对航运造成重大影响，需要对其进行统一协调管理。因此，《条例》明确了“同一航道上建有多座通航建筑物的，航道管理机构应当建立梯级运行调度协调联动机制，实现运行方案相互衔接，保障航道等级不降低和航道畅通；同一河流通航建筑物的开放运行时间及停航维护时限等应当合理衔接，统筹安排大修和岁修，减少对通航的影响”的规定，这将有效降低船舶待闸时间、避免积压堵航以及通航建筑物维修等情况对航道通航能力的影响。

　　18问：《条例》在航道碍航断航方面有什么新的规定?

　　答：航道碍航断航会影响一条河流的通航和沿江经济的发展，导致资源及大量投资的浪费，制约水运长距离、连续性和绿色环保等优势的发挥。对此，《条例》明确了“航道是重要的水运交通基础设施，依法受法律保护，任何单位和个人不得破坏或者侵占；造成断航、碍航和航道淤积的，由有关县级以上地方人民政府按照“谁造成谁负责”的原则，责成有关部门和单位限期恢复通航”的规定，这对政府及有关职能部门以及责任单位提出了责任和要求，其中体现了政府的管理和服务职能，与上位法及本《条例》规定的有关政府航道管理职责的原则和精神是一致的。同时，《条例》还明确了“任何单位和个人在施工、水上水下活动期间应当按照规定设置、维护专用航标和必要的辅助设施，保持航道原有通航能力，不得断航；确实难以保持原有通航能力的，应当采取临时航道、翻坝转运等补救措施，其费用由建设单位承担；确需中断通航的，应当事先征得航道管理机构、海事管理机构的同意，并给予受损方断航损失补偿”的航道保通责任及碍航断航的处置规定，这将有效避免随意性、经常性或者长时期的碍航断航等行为的发生。

　　19问：《条例》对航道违法行为设定了哪些法律责任？

　　答：现实中各类侵占、破坏航道的行为大量存在、屡禁不止，严重损害了航道资源，影响航道作用的发挥。据此，《条例》严格按照有关法律法规的规定，并结合我省实际，对危害、损害、破坏航道及航道设施的常见违法行为设定了较为严格的行政处罚及行政强制措施：如未依法通过航道通航条件影响评价而开工建设的，未及时清除影响航道通航条件的临时设施及其残留物的，以及在通航建筑物内爆破、取土、采石等影响通航建筑物正常运行维护、安全通行等行为。既保持与上位法的缜密对接，又突出了新设行政处罚的针对性、实用性和可操作性，有利于提高航道的依法治理水平。

　　20问：在全省交通运输行业内，近期将如何推动《条例》的贯彻实施工作？

　　答：《条例》的制定出台只是全面规范和加强航道管理工作新的开端，其贯彻实施将是一项系统复杂的任务。当前，全省交通运输行业需要以深入学习宣传及全面贯彻实施《条例》为契机，结合我省航道管理工作中存在的突出问题和薄弱环节，重点抓好以下六个方面的工作：

　　一是深入学习宣传，为全面深入贯彻实施《条例》打好基础。首先要重点抓好行业管理队伍的专题教育培训，促使广大干部职工全面领会和准确把握各项制度规定，熟练掌握和正确运用各项法律条款，不断提高依法治理航道的能力和水平；其次要充分发挥宣传教育的引导和启发作用，突出宣传主题，创新宣传载体，通过开展广泛深入的社会宣传，增强全社会对航道管理工作的正确认识与配合支持。

　　二是加快建章立制，完成好配套制度建设。要积极研究《条例》贯彻落实需要制定的配套制度和措施，做好与现有制度规定的统一衔接，与其有冲突的要及时调整或修改，确保《条例》的立法精神得到正确贯彻落实，各项规定能够有效接地，切实维护《条例》的权威性和严肃性。

　　三是积极推动依法正确履职及全面履职到位。首先要进一步厘清各级交通运输主管部门及航道管理机构的航道管理职责及权责边界，明晰落实新的事权划分，全面履行好各自具体职责，不断提升行业的监管服务能力；其次要积极争取当地政府加强组织协调，推动各级政府和有关部门全面落实各自的职责与义务，建立齐抓共管格局，提升对航道领域的监管合力，努力推动有关航道保护的重要制度机制落实落地；再次要推动落实通航建筑物运行维护主体责任，建立落实内部管理制度及安全生产责任制，确保通航建筑物的运行畅通及服务优质高效。

　　四是加强航道规划，科学利用和保护航道资源。鉴于目前我省航道等级普遍不高，航道贯通不畅，还有部分航道长期无船舶通行，其作为航道的功能与作用正在逐渐消失。为此，需要重新审视和科学编制全省航道规划，尤其对哪些属于航道范围及确定哪类等级航道需要经过充分论证并作出科学客观的界定，进一步明确哪些该管和如何管好。

　　五是加强航道养护，不断提升航道服务能力。首先要按照规定的航道建设及养护资金来源渠道，积极争取各级政府在预算中合理安排相应资金，保障必要的航道养护资金投入；其次要抓好对高等级航道及重点航道的养护工作，规范养护基础工作，推动养护工作标准化，全面提升养护质量，加强对航道的巡查、维护及抢修，加快航道信息化建设，保障航道通畅，充分发挥航道服务地方经济发展的作用。

　　六是加大航道执法监管力度，切实维护航道畅通和通航安全。要积极用好用足用活《条例》的各项制度规定，认真做好航道通航条件影响评价工作，进一步强化航道执法和现场监管力度，严格查处涉及航道的各类违法行为，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，确保航道资源不被侵害，确保航道畅通和船舶通航安全。