一体化进入深水区，需制度合力

　　长三角城市群发展规划已编制完成并报国务院审批。

　　5月3日，国家发改委官网发文称，2016年是“十三五”开局之年，推进新型城镇化建设一定要站在新起点，取得新突破。为此要在六个方面深入开展工作，其中之一，就是编制一批规划，优化城镇布局。

　　“十三五”规划纲要提出，优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。同时培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，形成更多支撑区域发展的增长极。

　　规划有哪些新变化

　　在全国多个城市群中，长三角区位条件优越、经济基础雄厚、城镇体系完整、一体化发展基础较好，是我国综合实力最强的区域。目前正在实施的，是2010年国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》（下称《区域规划》）。

　　相对于《区域规划》，“此次长三角城市群发展规划，可能会有两个变化。”上海社科院城市与人口发展研究所所长、国家发改委长三角区域规划综合组成员郁鸿胜对《第一财经日报》记者说。

　　变化之一，在于区域范围可能发生变化，会有更大范围的区域加入进来。

　　长三角是一个经济区概念，同时又有行政区划的概念，范围到底划定在哪里，一直存在争论。

　　长三角合作起源于1992年建立的长三角15个城市经济协作办主任联席会议制度，1997年升格为长三角城市经济协调会。此后，长三角城市经济协调会多次扩容，2003年，台州市被接纳为正式成员。2010年合肥、盐城、马鞍山、金华、淮安、衢州等六城市“入围”。2013年徐州、芜湖、滁州、淮南、丽水、温州、宿迁、连云港(601008,股吧)等八城市纳入，会员城市迄今已扩容至30个。

　　但是，不管是2008年9月国务院印发的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，还是2010年国务院批准的《区域规划》，都将长三角的范围确定为江浙沪，并未纳入之外的区域。在《区域规划》中，长三角以上海为核心，江浙沪25个城市中16城市为核心区，其余为辐射区。

　　郁鸿胜说，长三角区域规划不断变化，一个原因就是长三角范围有争议，周边省市也在不断加入协调发展规划中来。“规划不是铁板一块，在发展中不断调整，不可能一成不变。”

　　第二个变化，应该是随着国际国内大环境的变化，比如“一带一路”的推进、长江经济带的建设，长三角的区域规划也会发生比较大的变化。

　　“比如长三角原来更多讲的是发展，但长江经济带将更强调环境保护，不搞更大开发，这样作为下游的长三角，在功能上也需要和上游、中游形成联动，就需要对长三角的功能做一些调整。”郁鸿胜说。

　　长三角一体化这些年

　　在长期的一体化推进中，长三角已经形成了决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制。

　　决策层即“长三角地区主要领导座谈会”，沪苏浙皖三省一市省(市)委书记、省(市)长出席，三省一市常务副省(市)长、党委和政府秘书长、党委和政府研究室主任、发改委主任和副主任列席。

　　协调层即由沪苏浙皖三省一市常务副省(市)长参加的“长三角地区合作与发展联席会议”。

　　执行层包括“联席会议办公室”和“重点合作专题组”。目前共设立了交通、能源、信息、科技、环保、信用、社保、金融、涉外服务、城市合作、产业、食品安全12个重点合作专题。其中城市合作专题固定由上海市牵头，上海市政府合作交流办具体负责；其他专题由当年轮值方牵头。

　　这些年的合作，《区域规划》是否已完全实施落地？如何评估上一轮规划的成效，以及这些年长三角一体化推进的效果？

　　《区域规划》提出了两个分阶段的目标，分别是：到2015年，率先实现全面建设小康社会的目标。到2020年，力争率先基本实现现代化。

　　这其中还包括一系列量化指标，比如到2015年，人均GDP达到8.2万元(核心区10万元)，服务业比重达到48%(核心区50%)，城镇化水平达到67%(核心区70%左右)，研发经费支出占地区生产总值比重达到2.5%(核心区3%)。

　　数据显示，按常住人口计算，2015年上海人均GDP超过10万元，江苏接近9万元，浙江接近8万元。而从第三产业增加值占GDP比重看，上海超过67%，江苏和浙江均超过48%。

　　仅从量化指标上看，不少指标都已达标，少数指标尚有距离。不过，具体体验上，有常来往于沪杭两地的人士还是向本报记者抱怨称，一体化推进太慢，比如两地交通卡不能通用，“坐个公交车还需要去买俩包子换零钱。”

　　南京大学经济学教授刘志彪对记者表示，长三角的要素流动确实在加快，但政府层面的一体化推进还有待加强。所以建议在统一合作理念的同时，还是要从具体项目入手，这样各地才能看到收益，才更有积极性。“比如新能源汽车，长三角内部可以合作，统一充电桩的标准，统一布局和规模，需要装多少个充电桩，大家一起做一个规划。”

　　郁鸿胜则表示，区域合作的模式是阶梯式发展三阶段，初级阶段是城市的布局合作，中级阶段是生产要素合作，高级阶段是政府间的制度合作。而长三角城市群，目前已经进入到了制度合作阶段。

　　“长三角一体化也已经进入深水区，需要在机制上形成各城市合作的动力。”郁鸿胜说。